农业与农村法律实务系列：农村宅基地篇

　　农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。本文从法律实务角度对相关法律制度和裁判规则进行梳理，供社会公众和执业律师实务参考。

　　一、现行有效的宅基地相关法律法规和政策文件梳理

　　从法律角度看，农村宅基地管理自  1949年建国可以分为以下6个阶段：

　　梳理现行有效的法律法规和规范性文件如下表（不含地方政府规章和规范性文件）：

　　二、宅基地相关司法政策

　　人民法院的司法活动，是根据党的政策和国家法律法规来明确各方权利、义务和责任，维护当事人的合法权益。笔者总结，人民法院对宅基地相关纠纷的审查主要集中于三个方面：

　　一是诉权基础的审查。提起宅基地使用权相关诉讼，须原告与争议土地具有利害关系、有明确的诉讼对象、具体的诉讼请求和事实根据。

　　二是管辖机关及案件范围的审查。一类案件是确定宅基地使用权权属的争议，根据《土地管理法》第14条规定，宅基地使用权的权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理确权。对人民政府处理不服的，才可以到有管辖权的人民法院提起行政诉讼。另一类是与宅基地相关的侵权、合同纠纷等民事争议，可直接到有管辖权的人民法院提起民事诉讼，其中不动产纠纷属于专属管辖。

　　三是个案权利义务的审查。2022年，最高人民法院发布农村房屋买卖纠纷10个典型参考案例，裁判要旨可谓中规中矩，严守具体情况具体分析原则，按照个案当时有效的法律和历史背景对各方权利义务进行审查进而对法律后果或责任进行裁判。

　　三、宅基地法律实务小结

　　（一）维权活动的起点是准确理解认识宅基地常见难点痛点相关政策和法律。把事情看对了，才能做对的事情。

　　1.一户一宅。

　　一是“一户多宅”问题的处理。对于“一户多宅”是否可以保留，关键看历史原因和现时规划是否允许，无论是当时“多”得有理还是不超现时规划标准都是可以的。比如因户口回迁、家庭人口多、继承、未及时分户等原因造成了“一户多宅”，就属于当时“多”得有理。如果多宅合计房屋总面积并未超过当地政策标准，就属于符合规划标准。上列情形均可以依法确权登记。

　　二是宅基地是以“户”为单位分配的，所有权归农民集体所有，户内家庭成员共同拥有宅基地的使用权。户口簿记载的户主是该户的代表，但并不是宅基地使用权的唯一权利人。一方面，比如征拆赔偿安置，户口簿记载的户内成员人人有份不能重男轻女、厚此薄彼。因入伍、上学暂时吊销户口未取得其他常住城镇户口的军人、学生一般也应有份额。另一方面，权利分配与行使需户内家庭成员取得一致，并获得集体组织认可。比如集体成员之间的房屋买卖，不能仅户主一个人签字就觉得万事大吉，还必须户内成员取得一致且经过集体组织确认。此外，户没有了或者宅基地闲置两年，集体组织经过县级政府批准就可以回收宅基地。

　　2.房地一体。不存在单独处分宅基地或其上建筑房屋的问题，房地必须一体处置。所以如果该户已经无成员在集体居住，但城镇户口的子女张三继承了父母遗留的房屋，那么房屋倒塌毁弃之前，房屋和宅基地使用权还是张三的。理论上，房子只要还没灭失，就可以一直继承下去，但只能修缮不能拆除、扩建、大修。拆了重建，就是另一回事了！换句话说，城镇户口农民继续占有宅基地使用权或者城镇户口子女继承宅基地实质是“凭房”持地，宅基地本身是不可继承的。

　　3.子女在世，城镇户籍孙子女不可直接继承农村祖父母宅基地上的房屋。2020年，国务院自然资源部对在对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中明确，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。《不动产登记操作规范（试行）》规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。但在子女在世的情况下，孙子女能否由遗嘱或赠与直接继承农村祖父母宅基地房屋并没有明确的规定。考虑到农村宅基地政策的特殊性，笔者倾向于理解为，目前，城镇户籍孙子女通常不可直接继承农村祖父母宅基地房屋。

　　（二）正确维权的前提是准确掌握政府部门分工。按照“三定”规定，农业农村部门负责宅基地分配、使用、流转的行业指导监督和违法查处等环节，宅基地的空间规划编制、土地利用指标落实、农用地转用审批、乡村建设规划许可和确权登记颁证等方面由自然资源部门负责。根据2019年中办、国办印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》规定，农村宅基地行政执法权已逐步下放至乡、镇、街道办一级政府机构。

　　（三）依法行权的保障是弄清哪些情况不予产权登记？或者说哪些红线不能碰。自然资源部《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（2020）规定，对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，不得办理登记，不得通过登记将违法用地合法化。

　　对于社会资本来讲，不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。对于政府部门来讲，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。

　　此外，如果农民将其宅基地上建造的房屋转让给非本集体经济组织的成员以谋利，情节严重的，则可能涉嫌触犯《刑法》第228条规定的“非法转让、倒卖土地使用权罪”。换句话说，宅基地房屋只能在本集体经济组织内部批准后交易给符合宅基地分配资格的成员，而且根据一户一宅原则，交易后该户也不再有申请新宅基地的资格。

　　（四）农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的合法模式。根据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（2019），各地可因地制宜选择盘活利用模式。鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。支持采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。

　　在盘活主体方面，农村集体经济组织及其成员可以采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。返乡人员和企业都可有序参与其中，可对闲置宅基地及住宅实施民宿（农家乐）集中村、乡村旅游目的地、家庭工场、手工作坊等形式的统一盘活利用。

来源：任逸思 作者：任律师