依据闲置土地处置办法第2条的规定，闲置土地指的是国有建设用地使用权人超过国有建用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书的约定规定的开工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。以动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积总面积不足1/3或者以投资额占总投资额不足25%终止开发建设满一年的国有建设用地也可以认定为闲置土地城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例。

第17条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求开发利用经营土地。未按合同规定的期限和开发条件开发利用土地的市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并依据情节可以给予警告罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

【法律依据】

《闲置土地处置办法》第二条，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满1年未动工开发建设的;

(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;

(三)法律、行政法规规定的其他情形。